■ 张祖国
在经过2天无实质进展的部长级会议以后,世界贸易组织(WTO)总干事拉米在7月24日无奈地宣布,全面中止已经持续了5年之久的多哈回合全球贸易谈判,并表示不会为恢复谈判设定时间表。种种迹象表明,多哈回合全球贸易谈判最终夭折的可能性已经非常之大,多边自由贸易之路正在面临前所未有的危机。
在世界贸易组织的框架之下,有多边的贸易自由化谈判,通常称某某回合。在多哈回合之前,曾经有过东京回合与乌拉圭回合。所谓多哈回合全球贸易谈判开始于2001年11月在多哈召开的世界贸易组织第四次部长级会议,其主要议题是关于农业与非农产品的市场准入。自2001年11月的多哈会议以后,2003年9月又在墨西哥的坎昆召开了第五次部长级会议,这一次属于中期审议,但也是无果而终。2004年7月,世界贸易组织召开了理事会会议,通过了关于农业与非农产品市场准入的框架性协议。在此基础上,2005年12月在中国的香港召开了第六次部长级会议。在香港会议上,由于事先在日内瓦由各国首席代表进行的谈判中对立非常激烈,因此没有达成明确记载关税削减率的谈判大致目标。但是,香港会议作为多哈回合的一个中间过程,明确了今后多哈回合的谈判日程,确定要在2006年完成多哈回合的谈判,关于农业出口补贴要在2013年之前全部废除,关于农业与非农产品的市场准入,要在2006年4月30日之前确立基本框架,根据该基本框架而制定的全部性的协议案则要在2006年7月31日之前提出。这一次的部长级会议应该是第七次部长级会议,显然是根据香港会议决定的日程进行的。不过,最新的挫折意味著多哈回合在今年内达成协议的希望非常渺茫,这是因为从现在的情况来看,已经很难赶得上美国国会为美国政府设置的对外贸易协议的授权期限。
关于这个问题,实际上美国的贸易代表Portman早在2005年12月18日的记者招待会上就已经提出过警告。他说如果要按照香港会议确定的以2006年4月30日作为时间结点达成多哈回合的谈判协议,需要所有WTO的加盟国作出政治决断;如果2006年4月30日的期限无法遵守,那么2006年的年内要完成多哈回合的谈判将会变得困难起来;如果2007年夏天之前不能够将具体的多哈回合实施法案提交美国国会,那么多哈回合极有可能从此进入休眠状态。为什么必须赶在2007年夏天之前呢?这就与美国政府的所谓贸易授权期限有关。贸易授权期限在美国被称之为Fast Track Procedure,直译的话应该是快速处理手续,可以俗称为“快车道”。通常,美国国会在审议法案的时候,国会议员们会提出各种各样的修正案,有些会被追加到法案中去,这样法案的审议就要花费大量的时间。尤其关于贸易协定方面的法案,如果美国方面有修正的话,就需要与有关国家进行重新谈判,这就使得贸易协定的成立变成无休无止的事情。所以,为了解决这一难题,美国国会作出特别安排,有关贸易协定,不认可国会议员的修正,国会仅就贸易协定整体进行一揽子的表决,这就是所谓的“快车道”。从以往的情况来看,虽然美国国会对1974年以后的总统都进行了“快车道”的授权,但是,在克林顿当总统的时期通过了《北美自由贸易协定实施法》与《乌拉圭回合实施法》,自此以后(1994年4月以后)“快车道”的授权被取消了。当然,这样一来,对于美国政府和美国总统来说,如果要与外国进行贸易谈判,将使自己处于非常麻烦的境地。布什上台以后,为了改变这样的状况,多次就“快车道”授权问题与国会进行交涉,终于在2002年7月,由美国国会参众两院通过了《贸易促进权限法》,同年8月,该法律由布什总统签署正式生效。根据该法律,总统可以在2005年6月1日(后改为7月1日)以前与其他国家签订贸易协定,同时还规定,如果总统向国会提出延长要求,参众两院对于延长请求不同意的表决没有通过的话,可以延长2年,至2007年7月1日为止。后来布什总统在2005年3月30日向国会提出了延长2年的要求,在同年6月30日以前参众两院没有通过反对延长的决议,这样,所谓的“快车道”授权最后期限就被确定为2007年7月1日。所以,只有布什政府被赋予的“快车道”授权在明年7月1日到期之前,美国政府签署的任何贸易协议才有意义,否则的话,美国国会将有权对政府签署的任何贸易协定作出种种修改。考虑到拟定一份贸易协定框架需要世界贸易组织149个成员国的批准,在最终达成协议前还需要数月的时间处理相关数据,而且美国国会通常需要花半年左右的时间来审批协议,因此,今年7月底可以看成是实际上的多哈回合就农业和非农产品市场准入问题达成协议的最后期限。那么,美国国会是否会再次延长“快车道”授权的期限呢?由于美国经济增长出现放缓的趋势,贸易保护主义只会进一步加剧,已有不少国会议员对政府已经达成的贸易协议表示不满,因此美国国会延长“快车道”授权期限的可能性越来越小。也许有人会问,为什么多哈回合谈判的协议没有美国国会的批准就不行,与美国政府贸易谈判的“快车道”授权期限抢时间是那样的重要,这是因为具有世界性意义的重要的条约、协定、组织等,如果没有美国的参加,就不具有实质性的意义,这在近代以来的历史中可以得到证明。世界贸易组织如果得不到作为世界上唯一的超级大国美国的支持和协助,事实上将无法发挥其管理世界贸易的机能。
多哈回合的谈判从2001年启动至今已经有5年多了,迄今为止可以说是“多灾多难”,举步维艰。这是因为与1993年乌拉圭回合达成协议时相比,目前的世界贸易组织的状况已经发生了重大的变化,多边贸易谈判要取得一致性的意见变得越来越困难。首先,世界贸易组织的成员国在不断地增加,发展中国家在世界贸易组织中的发言权在不断地扩大。在乌拉圭回合协议上签字的国家当时是125国,而目前成员国已经增加到149国。在成员国增加的同时,新增的成员国又几乎都是发展中国家,而发展中国家的主张与立场也并非是完全一致的,因此导致取得合意越来越困难。其次,目前世界贸易组织采取的决策方式是事实上的全员一致方式,而全员一致的决策方式等于是给所有的成员国都提供了否决权。虽然全员一致方式比多数决定方式具有更加民主的正当性,但是这个条件无疑会导致世界贸易组织很难快速、及时地作出决策,而且随著成员国数量的增加,其困难程度会日益加剧。
尽管多哈回合迟迟未成正果,但包括中国在内的世界各国并没有停止追求贸易自由化的步伐,在多边贸易谈判不畅的情况下,世界各地的双边或地区性的贸易谈判正在如火如荼地展开。许多在多边框架下无法解决的问题,通过双边或地区性的途径往往可以迎刃而解,目前流行于全球的自由贸易协定(FTA)方式,可以看成是多边贸易谈判的一种有益的补充,也是在多边贸易谈判受阻时的另一种选择。