■ 张祖国

自中国实行改革开放政策以来，引进外资一直是中国的一项最基本的国策，中国经济的发展可以说是走了一条依存于外资的道路。自上世纪80年代初期开始，为了适应外商在华投资的需要，专门颁发了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》两部法规，1991年这两部法规合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。在这两部法规的设计中，给了外商独资企业和合资企业很多特殊的优惠政策，从而形成了外资企业在中国享受“超国民待遇”的政策雏形。随著中国国内经济形势的变化，各界对外资“超国民待遇”的质疑声不断。最近有消息披露，备受关注的两税（内资、外资企业所得税）合并方案已获国务院原则通过，预计会在今年12月提交人大常委会审议。两税合并是一个非常重要的象徵性事件，它不仅仅是简单的取消外资“超国民待遇”的问题，实际上反映了中国的外资政策正在发生重大的转型。

中国经济在发展的初期，作为发展中国家非常明显地体现出所谓的储蓄缺口和外汇缺口的特徵，而且无论是劳动密集型产业、资本密集型产业还是技术密集型产业都处于低水平状态，再加上基础设施和法制体系等硬件和软件方面的投资环境尚不完善，因此不得不实施某些特殊的“超国民待遇”政策。另外，当时外资的进入大都是采取直接投资建厂的方式，通过资本市场进行购并的情况也比较少见。从80年代开始进行的大规模的引进外资至今已经有20多年了，在这20年中中国的经济状况已经发生了翻天覆地的变化，当时的外资政策确实已经不能适应当前中国经济的现实情况了，外资政策进行转型应该说是十分必要的。

首先，关于“超国民待遇”问题，当时，一方面中国自身的投资环境尚不完善，为了吸引外资来华投资，给外资一些特殊的优惠政策是完全必要的。另一方面，中国当时还没有加入世界贸易组织，从公平的观点来看，中国国内还存在大量的“非国民待遇”问题，因此适当的“超国民待遇”实际上也等于起到了平衡“非国民待遇”的问题。但是，中国在2001年已经加入了世界贸易组织，世界贸易组织有两大最基本的原则即最惠国待遇原则和国民待遇原则，因此原先外资企业的“非国民待遇”问题已经基本上不复存在，这样“超国民待遇问题”就显得比较突出。由于单纯对外资进行政策倾斜，一方面对于国内民营企业的生存发展极不公平，另一方面在客观上也造成了由于低水平、低质量外资的进入而对中国资源、环境的破坏。中国出于稳定经济发展的需要，对“超国民待遇”的取消采取了非常慎重的态度。在今年10月11日，中国政府商务部发布的《商务发展第十一个五年规划纲要》中正式明确了取消“超国民待遇”的最终期限，该纲要是这样表述的，“十一五”期间，将逐步形成内外资企业政策一致、公平竞争的市场经济环境。这就意味著，外资企业在中国的“超国民待遇”，将会在“十一五”期间被彻底取消。根据最近比较确切的消息，两税合并法案在今年12月经过人大常委会审议通过后，将于明年3月提交两会（全国人大和政协会议）审议，具体实施要到2008年。

其次，随著中国资本市场的改革和开放，外资进入中国的途径和方式也开始发生变化，购并中国内资企业将成为外资进入中国的新形态。据标准普尔的统计，中国目前是亚太地区继日本和澳大利亚之后的第三大购并市场，并预期下列行业会出现重大购并活动，对外投资方面主要是石油和天然气、采矿、高科技、电信和部分制造业行业；对内投资方面主要是银行、水泥、汽车、零售、机械和化工等行业。今年以来，从美国凯雷集团购并徐工机械案到德国舍弗勒集团整体收购洛阳轴承案，再到苏泊尔被法国SEB集团收购案，都闹得沸沸扬扬，外界纷纷质疑这些跨国巨头是在“斩首式”收购。在一片讨论和质疑声中，6月28日晚，新华社授权发布《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》，其中明确提出大型重点骨干装备制造企业控股权向外资转让时，应徵求国务院有关部门的意见。8月9日，由商务部、国资委、税务总局、工商总局、证监会和外汇管理局等六部委联合制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》正式对外公布，并于9月8日开始实施，从而使得从前对外资购并的放任自流有了监管的尺码，只要涉及“重点行业、国家经济安全、驰名商标、中华老字号”这四个方面的并购，均需要商务部的审批。

中国今后一方面要坚持对外开放，另一方面又要提高吸收外资的质量和水平，如何在更高层次、更大范围内发挥外资对中国经济社会发展的综合效应，是一个十分紧要的课题。中国政府商务部在这方面已经提出了一些政策转型的方向：一是要转变观念，从行政引资、追求外资规模，向遵循市场经济规律引资转变；二是调整方向，从过去注重以外资投入拉动经济总量增长，向著重引进技术、管理、人才促进自主产业升级转变；三是优化结构，引导外资投向中西部地区，优先鼓励外资与国内企业特别是民营企业开展合资合作；四是完善政策，逐步形成内外资企业政策一致、公平竞争的市场经济环境；五是加强监管，规范引资秩序，建立以国家产业安全为基础的外商投资监测系统。另外，中国国家发展和改革委员会在11月10日了公布“中国利用外资‘十一五’（2006-2010年）规划”，提出今后5年利用外资的8大任务，这是中国首次对外公布利用外资五年规划。这8大任务包括：引导外商投资产业结构优化和升级；促进建设资源节约型、环境友好型社会；推进服务业对外开放；促进建立更加开放的自主创新体系；促进区域经济协调发展；实现利用外资方式的多样化；提高利用国外贷款的质量和效益；加强对外债的宏观监测和全口径管理等。规划说，中国将进一步推动利用外资从“量”到“质”的转变，使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足转到引进先进技术、管理经验和高素质人才，更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用等。中国将努力实现外商投资从简单的加工、装配和低水平生产制造层次进一步向研究开发、高端设计、现代流通等新领域扩展，使中国成为世界高附加值产品的制造基地之一。同时，较大程度提高服务业的对外开放水平。