■ 张祖国

　　在任何一个实行市场经济的国家里，反垄断毫无疑问是维持市场经济秩序的重要法律制度之一。虽然从1994年起《反垄断法》就被列入人大立法议程，但是由于种种错综复杂的问题始终未见其庐山真面目。不过在今年8、9月间，经本届全国人大常委会两次审议之后，中国的《反垄断法》13年磨一剑终于出台了。由于中国社会正处于转型期，各种利益关系盘根错节，政府与市场的边界模糊，该法律的出台应该说是非常的困难。为什么《反垄断法》出台这么难？这是因为中国市场中的垄断除了经济性垄断，还有其他国家都没有的行政性垄断，这些都增加了立法的复杂性。

　　根据已经颁布的《反垄断法》，对中国社会存在的多种垄断行为将予以禁止，包括经营者达成垄断协议行为，经营者滥用市场支配地位行为，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中行为，滥用行政权力排除、限制竞争行为等。此外，《反垄断法》还对涉及外资并购的行为进行了规定。此前，由于中国出现经济过热的苗头，导致物价上涨问题开始突出起来，在通货膨胀趋势逐渐明朗的情况下，一些不法厂商乘机“搭便车”进行涨价，比如有社会上议论纷纷的方便面集体涨价事件。而方便面集体涨价现象背后所展现的行业协会成为垄断行为的推手，除了行业协会，还有经营者同盟性组织，如各种商会等，都可能成为进行变相的垄断行为的保护伞。以前因为没有《反垄断法》，所以很难对这些垄断行为进行处罚，现在中国的消费者可以使用自己的法律武器了。

　　但是，当下最令老百姓反感和深恶痛绝的，不是方便面等类似企业的价格垄断与串谋，而是银行、电信、电力、石油、邮政等垄断行业的垄断行为，这些行业不仅仅是经济垄断，更是一种赤裸裸的“行政垄断”。因为他们头上顶著国字号，凭藉国家的特殊保护政策，动不动就“挟涨价以令公众”。可以说，在1994年将《反垄断法》列入人大立法程序至今的13年里，其中充满变数、最关键、最具争议的问题就是是否要对行政性垄断进行规制。在某一稿的草案里，行政垄断这一章曾经被整体删除，然后又被恢复原状。这种法条上的争执，折射出法律背后的利益纠纷。由于中国社会正处于转型期，各种利益关系盘根错节，利益之间的博弈和利益集团在立法中的寻租行为非常普遍。政府与市场的边界模糊，使得现实中滥用行政权力参与或限制竞争的行为很严重，也使得中国市场中的垄断除了经济性垄断，还有其他国家都没有的行政性垄断。在反垄断立法的过程中，既得利益集团不会轻易放弃寻租的机会。我们可以看到“对于关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”等另有含义的规定，也可以看到垄断行业部门提出的“有条件豁免”谋求维持既得利益的内容。由于在中国存在立法利益化的倾向，在立法过程中屡屡上演几大权力部门争夺“立法权”的好戏，出现了权力部门化，部门利益化，利益法规化的现象。因此，尽管反垄断法已经出台，但是要想真正实现抑制行政垄断的目标仍然是任重而道远。

　　比如，电力系统的垄断在中国一直被深恶痛绝。据统计，今年前5个月全国电力行业实现利润总额637亿元，增长57.6%。利润总额增长如此之高，使人们大吃一惊。去年，全国电价因为电力企业的长期“喊亏”而上涨。现在回过头来看，“喊亏”其实未必真实，而是故意哭穷。由于电力系统长期性的垄断局面，缺乏竞争，导致在行业整体内存在大量的问题。一是电源结构不合理，电力增长与资源环境问题的矛盾日益突出。由于过多倚重煤电，一方面加快了煤炭资源的枯竭，另一方面，煤的燃烧也造成了大量的大气污染。中国1/3的国土遭受酸雨污染，其中有一半以上与发电燃煤有关。二是“高投入、高消耗、低效率”，仍然没有摆脱粗放型的发展方式。从总体上来看，中国综合单位能效是发达国家的1/3，美国的1/4，日本的1/5。国有电力企业总资产回报率只有1%-2%，远低于银行贷款利率的5%-6%和发达国家的9%-11%。三是电网建设相对滞后，历史欠账多，地区发展不平衡。长期以来，受“重发轻输不管供”的影响，加之电网投资主体单一，电网建设相对滞后于电源建设和用电需求。

　　在《反垄断法》出台的大背景下，有关部门对国家电网这一强势垄断机构提出了有力的挑战，国务院的“电改小组”近期召开了第十次会议，抓紧进行主辅分离、输配分开以及农电突破等问题的研究。业内认为，这一次的改革将在不同程度上削弱目前电网企业的垄断权力和范围。根据国家发改委近期发布的报告认为，目前电煤价格形成机制仍不健全，一是重点电煤合同价格依然明显低于市场交易价格，二是个别地方电煤市场化进程缓慢。报告建议，应进一步深化改革，加快建立完善科学规范、具有操作性的电煤价格形成机制。此外，电力行业中存在的突出矛盾，看起来是发展中的问题，其实质还是体制、机制和制度问题，由于传统计划经济的体制性障碍依然存在，市场配置资源的基础性作用就十分有限。因此要坚持科学发展观，促进电力产业更好、更快地发展，解决前进中的矛盾和问题，根本出路在于深化改革。电力行业改革的总体目标应当是要促进竞争，消除垄断，提高效率，在这一目标之下，中国电力行业的一场脱胎换骨的行动正在迅速展开，一大批大型、高效的机组在小火电退场的同时纷纷“重装上阵”，大机组加速取代小火电，不仅有效改善了中国电源结构，也为提高能源利用效率，增强中国电力产业竞争力打下坚实的基础。此外，根据国家可持续发展的战略，在火力发电为主的电力结构下，千方百计降低煤耗既是国家政策的著力点，也是电力企业比拼实力和技术水平的一个重要指标。国家发改委宣布，中国近期将在部分省份开展节能调度改革试点，按照节能、环保、经济的原则，以保障电力可靠供应为前提，优先调度风能、水能等清洁能源发电，对火电机组，按照煤耗水平调度发电。发电调度将按照分省排序、区域内优化、区域间协调的方式，实施优化调度，努力做到单位电能生产中能耗和污染物排放最少。实施节能发电调度是对中国现行发电调度制度的重大改革，这项制度的实施，意味著高耗能高污染的发电机组能够获得的发电小时数将越来越少，客观上有利于低效小火电机组加快关停，优化电力工业结构和布局。新政策也对于风能、太阳能、海洋能、水能、生物质能、核能等清洁能源发电将带来新的发展机遇。