海外中国人和财产日益增长，但领事保护模式仍在探索之中

“很多国家规定，政府帮你撤离是要自己交钱的，公司的人由公司负责撤，不得已的时候才派军舰。而且军舰上每一个位置都是要收费的。”

2012年9月14日下午2时，开着卡车的李树森在返回安哥拉首都罗安达的路上，被安哥拉警察拦下了。一位移民局官员拿出葡语文件，声称他们“违规载人”。手机、钱包也被搜走后，移民局官员说，“你们想走也可以，交1000美元罚金。”

年初到安哥拉务工的李树森，已记不清被敲诈的确切次数了。“应该不少于30次，”他说，“有时几百宽扎（编者注：1安哥拉宽扎约等于0.066元人民币）能搞定，有时要几十万。”

安哥拉治安之差声名远播。外交学院夏莉萍教授最近做了一个调查，对中国外交部从2006年到2012年所有的安全预警信息进行分析。结果显示，涉及治安问题预警最多的前三个国家是尼日利亚、南非和安哥拉。

除了因治安状况引发的受侵害事件外，海外中国公民也面临当地政局不稳、自身违法违规和严重自然灾害引起的各种安全风险。外交部副部长谢杭生曾透露，2007年至2011年，仅中国外交部受理的领事保护案件就已达16万起，涉及近百万中国公民。

中国政府意识到保护海外华人与资产的必要性。2011年2月，利比亚安全局势恶化，中国派出4架军机和“徐州号”导弹护卫舰大规模撤侨。2012年8月，中国公安部联合外国警方，首次在非洲大规模执法行动，摧毁侵害在安哥拉中国公民合法权益的犯罪团伙12个。

在中国人员和财产已遍布世界的时刻，中国政府开始探索保护海外华人的不同模式。

中国海外人员财产知多少

周艳2005年随老公来到南非。在南非与中国之间做了4年贸易。2009年，他们在南非邻国津巴布韦开设了建材生产厂。

中国在海外做生意的人越来越多。2007年3月6日，时任外交部长李肇星回答记者提问时说，“十五”期间（2001－2005年），中国对外直接投资年均增长66%，对外承包工程年均增长25%，对外劳务合作年均增长11%。

根据教育部公布的《教育驻外工作简介》显示，截至2011年底，以留学身份出国在外的留学人员有142.67万人，其中110.88万人正在国外进行学习和研究。据尼尔森公司调查，2011年，中国出境旅游人数7025万人次。

移居津巴布韦后，2011年10月底，周艳第一次遭到了抢劫。当时她开车正在路口等红灯，旁边突然跑出两个黑人，用木棍砸破她的车窗。周艳还没明白怎么回事，腿上的包就被抢走了，手臂也被玻璃割了个大口子。

对于此类安全问题，周艳从来没想过找中国使馆。“我们早就养成低调做人的习惯”，周艳秉持的原则是遵纪守法，再想办法与当地政府官员保持良好的关系，“真出了问题，就找人花钱摆平”。

对于短期出国旅游的中国公民来说，可以求助的对象更为有限。2012年初，一位中国姑娘在希腊度假时，被偷走所有的现金和银行卡，身无分文。她第一时间找到大使馆，但未得到实质性救助。最后她发微博求助，一家中国公司驻希腊办事处送来了救急款。

在夏莉萍教授看来，这件事反映出政府所能提供的实际保护与公民对领事保护的需求之间存在不小差距。

领事制度是在晚清时期从西方传入中国的。1955年，外交部成立了领事司。时任外交部干部司司长田学军在2009年曾透露，中国有驻外外交机构254个、驻外外交人员5000多人，来自国内30多个部委，“以外交部为例，共有2500多人在国外工作。”

除了人身安全，领事保护的内容还包括资金安全。中国国际经济交流中心资深研究员牛铁航曾在2010算过一笔账，按照当时汇率6.83来计算，牛铁航认为，中国海外资产规模大约有20万亿元人民币。

违法违规的安全风险

如果严格区分，中国的领事保护主要针对本国公民。但在紧急情况下，比如海外撤侨时，对不拿中国护照的华裔或者华人也可以网开一面。

2011年日本发生9级大地震时，作为当地华人社团的负责人之一，JCC新日本研究所副所长庚欣也参与到救援之中。当时使馆车辆有限，中国公民优先，然后是拿着日本护照的华人。“我们还救过台湾代表处的工作人员，他们很感激。”庚欣说。

早在二十年前，第一次海湾战争时，中国组织的撤侨行动也没有把是否拿着中国护照太当回事。当时在外交部西亚北非司工作的华黎明记得，战争爆发时，在科威特有许多中国劳工，其中一小部分来自台湾，“台湾驻科威特的代表关门走了，剩下的台胞没人管”。结果中国政府在撤走劳工时，把台胞也一起拉上了。

对大多数中国驻外使领馆来说，像撤侨这样的大规模行动没那么容易遇到，他们日常事务是处理纠纷。曾在驻科威特大使馆工作的刘宝莱说，他时常处理非法卖酒事件。科威特是禁酒国家，黑市上卖酒是暴利买卖。刘宝莱回忆，一个中资公司翻译想卖酒赚钱，结果被抓住了，在监狱里呆了三个月，最后大使馆出面才把他救出来。

夏莉萍教授调查发现，中国公民违法违规导致的安全风险很普遍。

中国前驻叙利亚大使时延春告诉南方周末记者，他当时在叙利亚常处理中国来的非法移民问题。

中国驻某个非洲国家经商处的官员告诉南方周末记者，该国一年就发生一百多起中国公民携带象牙在机场被抓的事件。“如果有中国人非法携带象牙被抓，使馆会派专门雇请的当地人去看望对方、交纳保释金把人弄出来，现在已经形成一套机制了。”

2012年8月4日，赞比亚当地工人在没有明显征兆的情况下冲击了中资矿井，导致中国工人1死4伤。在当地经商的中国企业家王新解释说：这件事是由于赞比亚7月份颁布了最新的法规，提高工人最低工资，但中国老板并不积极执行而引起的。

赞比亚经济落后，但民主意识强，工会势力强大。得知当地最低工资标准提高后，中国使馆经商处曾组织中国企业家开会，但当时讨论最多的是怎么对付这一法规。王新说，“使馆有一项工作可以加强，就是要求中资企业增强守法意识，不能把国内那套东西带过来。”

立法亟需完善

2012年9月17日下午5时，中国驻日本大使馆在外交部网站发布消息称：为保证在日中国公民安全，中国驻日使领馆提请临时来日或在日居住的中国公民注意人身安全。

外交部领事司副司长、领事保护中心主任郭少春曾对媒体说：“驻外领事干部编制自1994年以来再没有增加。与此同时，中国内地公民出境人次则增长了十多倍，领事保护案件增长了七十多倍。约600名驻外领事官员，平均每名领事官员要负责处理约13万名在外中国公民的领事保护事务。”

外交部领事司一位领导也曾在一次讲座中大吐苦水，“幸亏利比亚撤侨和日本大地震之间隔了一个星期，如果大地震提前爆发，领事司根本应对不了。”

在各主要发达国家，政府向公民提供领事保护预警信息时，手段非常丰富，包括网络、电话、传真、电视、广播、书面材料、公众活动等。中国关于领事保护和海外安全信息主要通过外交部、驻外使领馆和其他国家机关的网站发布，手段很单一。

外交部与企业的接触也过于松散。中国目前没有建立起类似发达国家那样的政府部门与企业间的信息共享机制和海外安全协商机制。

发达国家还建立并改进了公民登记系统，以便发生危机时能够迅速确定海外公民的所在地。美国国务院还建立了一个安全旅行登记网络，美国公民可以利用国务院和各美国驻外使领馆网站的公民登记栏目进行登记，并记录在国外的旅行路线和住址信息。

在津巴布韦做生意的周艳也觉得公民登记很重要。在津巴布韦这些年来，中国使馆的新年招待会都是开放式的，但周艳从来没有收到官方通知或者官方委托第三方的通知。

中国在领事保护立法方面也亟待完善。英国就有明确的法律规定，如公民参加团体出境旅游，遇到紧急情况，旅行社有义务帮助他们撤回，旅行社如果不履行，资质就会被撤销。英国法律没有规定英国国民在国外有要求领事保护的权利。英国对军队在何时动用，也有严格法律规定。

夏莉萍研究过利比亚撤侨时发达国家的做法，“很多国家规定，政府帮你撤离是要自己交钱的，公司的人由公司负责撤，不得已的时候才派军舰。而且军舰上每一个位置都是要收费的。”

她告诉南方周末记者，中国公民在海外违法时，政府可以根据法律把他保释出来，“但公民个人或者公司要承担什么责任，并不明确”。

完善立法之后，可以厘清政府和个人谁该为海外公民安全负最终责任。

2009年11月19日，国务院法制办公布《中华人民共和国领事保护条例（征求意见稿）》，公开征求社会意见。这是中国首次就在外公民的领事保护进行立法。但据南方周末记者了解，条例目前仍在审议阶段。

国家层面还没准备好时，海外中国公民遇到险情，往往只能独自面对。9月14日下午，李树森等四人被安哥拉警察扣留了两个小时。下午4时，李树森交齐罚金，警察放人。